“การจัดจ้างบัญชีนวัตกรรม” ช่องโหว่ของการคอร์รัปชัน ?

ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลได้จัดสรรกรอบวงเงินงบประมาณด้านวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมของประเทศ ไว้ประมาณ 29,100 ล้านบาท โดยแบ่งเป็น งบประมาณเชิงกลยุทธ์ 17,460 ล้านบาท เพื่อเป็นทุนสนับสนุนการวิจัยที่ตอบโจทย์ยุทธศาสตร์และแผนด้านวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมของประเทศ อีก 11,640 ล้านบาท เป็นงบประมาณเพื่อสนับสนุนงานพื้นฐาน ที่เสริมสร้างศักยภาพในการพัฒนาวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมและสร้างความเข้มแข็ง

ตัวเลขงบประมาณในปีนี้ไม่ได้ก้าวกระโดดจนเป็นที่ผิดสังเกตจนถึงกับต้องนำมาพูดถึง  เพราะก่อนหน้านี้นานนับเป็นสิบปีประเทศไทยก็จัดสรรงบประมาณเพื่อการวิจัยในหลักพันล้านหมื่นล้าน

แต่ที่ต้องอ้างถึงเพราะการสนับสนุนเงินทุนให้กับการวิจัย ซึ่งต่อมาได้เพิ่มคำว่า “นวัตกรรม” เข้าไปนั้น ดูเหมือนจะเป็นช่องทางเพื่อการลงทุนของธุรกิจเอกชน ที่อาศัยช่องโหว่ของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ที่มาสมทบร่วมมือกันกับเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานภาครัฐอย่างลงตัว เพื่อเสาะแสวงหารายได้จากช่องว่างในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างด้วยข้อกำหนด “บัญชีนวัตกรรมสามารถเลือกผู้รับจ้างได้โดยเฉพาะเจาะจง” เป็นเช่นนี้จริงหรือไม่ หรือแค่ความบังเอิญ?

หากพูดไป จะเหมือนกับว่า “บัญชีนวัตกรรมอาจกลายเป็นจำเลยของสังคม” ทั้งที่จริงแล้วแนวทางและวิธีการขับเคลื่อนนโยบายด้านการส่งเสริมระบบนวัตกรรมของประเทศ ซึ่งสำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลัง โดย กรมบัญชีกลาง ได้มุ่งผลักดัน “บัญชีนวัตกรรมไทย” ให้สามารถเข้าถึงตลาดภาครัฐ หวังเป็นการสร้างโอกาสผู้ประกอบการไทย อีกทั้งยังเป็นกลไกภาครัฐที่หนุนให้ผลงานวิจัยจากความรู้ของคนไทย มีโอกาสนำไปใช้ประโยชน์ได้มากขึ้น โดยอาศัยกลไกการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐเป็นตัวนำ พ่วงมาด้วยกฎระเบียบเกี่ยวกับการสร้างตลาดนวัตกรรมในหน่วยงานภาครัฐในขณะนั้น ได้เห็นชอบให้หน่วยงานของรัฐใช้วิธีเฉพาะเจาะจงในการจัดซื้อจัดจ้างผลิตภัณฑ์และบริการนวัตกรรมที่อยู่ในบัญชีนวัตกรรมไทย โดยให้อำนาจแก่ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจหน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่น ซึ่งมีกฎหมายบัญญัติให้มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ ที่ประสงค์จะจัดซื้อจัดจ้าง จากผู้ขาย หรือผู้ให้บริการที่มีรายชื่อตามบัญชีนวัตกรรมไทยตามที่สำนักงบประมาณจัดทำขึ้น สามารถดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างได้ด้วยวิธีเฉพาะเจาะจง หรือที่เรียกกันว่าวิธีพิเศษ  ซึ่งมีวิธีการทำนองเดียวกันตามระเบียบว่าด้วยการพัสดุที่หน่วยงานนั้น ๆ ถือปฏิบัติ  

ซึ่งในส่วนนี้นับว่าเป็นแนวความคิดที่ดี เพราะงานวิจัยสำคัญ ๆ ของประเทศ จากนักวิจัยไทยที่มีความรู้ความสามารถจะได้ไม่ต้องอยู่แค่เพียงในกระดาษ แต่สามารถนำออกมาใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างเป็นรูปธรรมได้

ปัญหาไม่ได้อยู่ที่บัญชีนวัตกรรม แต่อยู่ที่ช่องโหว่ขนาดใหญ่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

แน่นอนว่า เมื่อเปิดช่องไว้ว่า “สามารถจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีพิเศษ หรือเฉพาะเจาะจง” นั่นเท่ากับว่า ไม่ต้องมีการแข่งขันราคา หรือแข่งขันเทคนิค ไม่ต้องมีการประเมินราคากลาง เนื่องจากอาจเป็นงานวิจัยที่ยังไม่มีการตั้งราคากลางเป็นเกณฑ์ ไม่จำเป็นต้องประกาศอย่างเปิดเผย แต่สามารถคุยกันหลังบ้านก่อนกระบวนการเขียน TOR ก็ได้

สิ่งเหล่านี้ทำให้เกิดช่องโหว่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ที่อาจนำไปสู่ความเสี่ยงทุจริต ดังเช่นที่มีเรื่องราวร้องไปยังสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (สำนักงาน ป.ป.ช.) หลายกรณี เช่น กรณีนวัตกรรมใหม่ที่ผนวกศิลปะเข้ากับเทคโนโลยีโซลาร์เซลล์ก็ถือกำเนิดขึ้นในเสาไฟฟ้ากินรี ใช้งบประมาณขององค์การบริหารส่วนตำบลราชาเทวะ จังหวัดสมุทรปราการ ไปเป็นมูลค่าราว 871,020,971 ล้านบาท  ขณะนี้คดีก็ยังอยู่ระหว่างการดำเนินการ

อีกกรณีที่ สำนักงาน ป.ป.ช. ประจำจังหวัดสมุทรปราการ ร่วมกับชมรม STRONG-จิตพอเพียงต้านทุจริต จังหวัดสมุทรปราการ เกาะติดชนิดไม่ยอมปล่อย ก็คือ โครงการอนุรักษ์และฟื้นฟูป่าชายเลน จังหวัดสมุทรปราการ โดยใช้นวัตกรรมโกงกางเทียม หรือที่มีชื่อกำกับผลงานนวัตกรรมว่า “ไม้โกงกางเทียมเพื่อป้องกันการกัดเซาะชายฝั่งและรากไม้เทียมเพื่อเร่งการตกตะกอน” ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดสมุทรปราการ ที่ใช้งบประมาณ 1,045,000,000 บาท และพบว่า งานจ้างดังกล่าวมีความน่ากังวลหลายประการ โดยเฉพาะการที่ล่วงเลยระยะเวลามายาวนาน แต่ยังไม่มีการปักโกงกางเทียมในโครงการฯ ให้แล้วเสร็จ และเมื่อตรวจสอบรายละเอียดในสัญญาก็พบว่า อบจ.สมุทรปราการ กลับมีการจ่ายเงินล่วงหน้าให้กับผู้รับจ้างไปแล้วทั้งสองสัญญา โดย สัญญาที่ 1 จ่ายเงินล่วงหน้าไปแล้วเป็นเงิน 64,140,375 บาท และสัญญาที่ 2 จ่ายเงินล่วงหน้าไปแล้วเป็นเงิน 92,756,850 บาท นี่ยังไม่รวมถึงตัวชี้วัดที่สามารถรับรองว่าการจ่ายเงินงบประมาณเป็นพันล้านจะได้ผลจริงหรือไม่ เนื่องจากถือเป็นโครงการต้นแบบที่มาจากการศึกษาวิจัยยังไม่เคยได้มีการทดลองทำ จึงไม่อาจพิสูจน์ผลลัพธ์ในเชิงคุณค่าได้

จากข้อมูลในเอกสารข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันการทุจริตกรณีการผูกขาดทางการแข่งขัน อันเนื่องมาจากนโยบายการสนับสนุนสินค้าที่ขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทย สำนักงาน ป.ป.ช. มีรายละเอียดข้อมูลสินค้าบัญชีนวัตกรรมไทยที่มีความเสี่ยงต่อการผูกขาดจากการสืบค้นข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าบัญชีนวัตกรรมไทยของหน่วยงานภาครัฐตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 - พ.ศ. 2565 บนเว็บไซต์ “ภาษีไปไหน” ซึ่งพัฒนาโดย สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) หรือ DGA พบว่า สินค้าบัญชีนวัตกรรมไทย ที่หน่วยงานภาครัฐจัดซื้อจัดจ้างมากที่สุด ได้แก่ (1) โคมไฟถนนพลังงานแสงอาทิตย์แบบประกอบในชุดเดียว (All in One Solar Street Light) (2) ระบบผลิตน้ำประปา (Water Treatment System) และ (3) ระบบปรับปรุงคุณภาพน้ำ (Water Purifying Unit) SMART PURE COMPACK โดยมักพบประเด็นปัญหา ดังนี้ กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เพื่อสนับสนุนสินค้าที่ขึ้นบัญชีนวัตกรรมไทย มีช่องว่างหรือช่องทางที่อาจทำให้เกิดการผูกขาดและไม่เกิดการแข่งขันตามกลไกตลาดอย่างเป็นธรรม จากนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการไทยให้ผลิตสินค้าหรือบริการนวัตกรรม โดยการออกกฎหมายและหลักเกณฑ์ รวมทั้งการให้สิทธิประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับเพื่อเอื้อให้เกิดการสนับสนุนอย่างเป็นรูปธรรม อาทิ การได้รับสิทธิในการขึ้นทะเบียนสินค้าและบริการนวัตกรรมเป็นเวลาสูงสุด 8 ปี การให้หน่วยงานของรัฐใช้เงินงบประมาณของหน่วยงานในการจัดซื้อจัดจ้างสินค้านวัตกรรมไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ของงบประมาณในการจัดซื้อจัดจ้าง รวมถึงหน่วยงานของรัฐสามารถจัดซื้อจัดจ้างสินค้านวัตกรรมโดยวิธีคัดเลือกหรือวิธีเฉพาะเจาะจงหากมีผู้ขายเพียงรายเดียว

การกำหนดนิยามของนวัตกรรมไทย รวมทั้งหลักเกณฑ์ที่ไม่ชัดเจน ทำให้นโยบายสนับสนุนสินค้านวัตกรรมไทยไม่สามารถส่งเสริมให้ผู้ประกอบการแข่งขันในตลาดได้อย่างยั่งยืน การที่คณะกรรมการพัฒนา ระบบนวัตกรรมของประเทศ ได้กำหนดนิยามของนวัตกรรมไทยโดยมีข้อยกเว้นว่า “นวัตกรรมไทยในที่นี้ ไม่จำเป็นต้องพัฒนาขึ้นในประเทศทั้งหมด อาจซื้อหรือนำเข้าบางส่วนมาจากต่างประเทศก็ได้” ประกอบกับหลักเกณฑ์ที่ออกโดยคณะกรรมการตรวจสอบคุณสมบัติผลงานนวัตกรรมที่ขอขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทย ที่ไม่มีการกำหนดสัดส่วนการใช้วัสดุภายในประเทศสำหรับผู้ประกอบการที่จะขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทยให้ชัดเจน
 
ถึงตรงนี้ก็ต้องมีคำถามว่า เราจะมีมาตรการอะไรมาอุดหรือลดช่องโหว่ของการจัดซื้อจัดจ้างแบบพิเศษภายใต้เงื่อนไข “บัญชีนวัตกรรม”

เรื่องช่องโหว่ของบัญชีนวัตกรรมไม่เพียงแต่เป็นที่จับตามองของสื่อมวลชนไทย ซึ่งทำหน้าที่เสมือนหมาเฝ้าบ้าน ก็ยังมีสำนักงาน ป.ป.ช. ที่เห็นว่า ควรต้องมีการวางมาตรการเพื่อลดรูรั่วและโอกาสเสี่ยงทุจริตจากการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุในบัญชีนวัตกรรม โดยขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการศึกษา และเตรียมวางมาตรการควบคุม เพื่อลดรอยรั่วของงบประมาณ ซึ่งได้มีการลงพื้นที่ศึกษาสภาพปัญหา รับฟังความคิดเห็น เพื่อพัฒนามาตรการป้องกันการทุจริต กรณีการนำบัญชีนวัตกรรมไทย มาจัดซื้อจัดจ้างในระดับพื้นที่ เพื่อพัฒนามาตรการป้องกันการทุจริต นอกจากนี้ ยังได้มีการสนับสนุนงานวิจัย เรื่อง การดำเนินโครงการก่อสร้างและติดตั้งเสาไฟฟ้าส่องสว่างประติมากรรมที่มีความเสี่ยงต่อการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งก็เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าในบัญชีนวัตกรรม โดยงานวิจัยชิ้นนี้มุ่งศึกษากระบวนการการจัดซื้อจัดจ้างการดำเนินโครงการก่อสร้างและติดตั้งเสาไฟฟ้าส่องสว่างประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พร้อมทั้งศึกษาความเสี่ยงต่อการกระทำทุจริตในกระบวนการการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการดังกล่าว ซึ่งงานวิจัยพบว่า องค์การบริหารส่วนตำบลมีกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างก่อสร้างและติดตั้งเสาไฟฟ้าส่องสว่างประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 และระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 แต่ยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งที่อาศัยช่องว่างของกฎหมายในการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ อาทิ การจัดทำประชาคมเพื่อกำหนดโครงการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ที่ไม่ได้เกิดจากความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง แต่เป็นการจัดทำขึ้นเพื่อสร้างความชอบธรรมของผู้บริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็น เทศบาล หรือ อบต. ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจบารมีในพื้นที่ทำให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติตาม มีการกำหนดราคากลางสูงกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากการติดตั้งเสาไฟฟ้าส่องสว่างประติมากรรมไม่มีบัญชีมาตรฐาน การตรวจรับงานไม่เป็นไปตามที่กำหนดตามสัญญาทั้งในเรื่องความสูง ระยะห่าง ความถี่ ฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนขาดการมีส่วนร่วมโดยแท้จริง เป็นต้น

แม้แต่นักวิชาการหลายท่านยังตั้งข้อกังขาเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น ในลักษณะ “นายกเล็ก” ในท้องถิ่น ที่อาจเป็นที่มาของความไม่โปร่งใสในการใช้งบประมาณของท้องถิ่น และถึงเวลาแล้วหรือไม่ที่ควรให้ข้าราชการที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น ปลัด อบต. และปลัดเทศบาล เป็นผู้บริหารสั่งการ โดยลดบทบาทของผู้กว้างขวางในท้องถิ่นเป็นคณะที่ปรึกษา มิใช่ผู้บริหารที่มีอำนาจในการตัดสินใจและบริหารราชการท้องถิ่นเช่นนี้

นอกจากนี้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการประชุมครั้งที่ 112/2565 เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2565 ได้พิจารณารายงานการเฝ้าระวัง กรณีการผูกขาดทางการแข่งขันอันเนื่องมาจากนโยบายการสนับสนุนสินค้าที่ขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทย แล้วมีมติเห็นควรมีข้อเสนอแนะเพื่อเป็นการป้องกันการทุจริต ต่อสำนักงบประมาณ และสำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (สวทช.) ดังนี้..

1. เห็นควรให้สำนักงบประมาณ ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำบัญชีนวัตกรรมไทยพิจารณากำหนดแนวทางป้องกันไม่ให้สินค้าในบัญชีนวัตกรรมเกิดการผูกขาดหรือมีประเด็นความเสี่ยงต่อการเอื้อประโยชน์สำหรับผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งโดยเฉพาะ

2. เห็นควรให้สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (สวทช.) พิจารณาดำเนินการทบทวนการกำหนดสัดส่วนการใช้วัสดุที่ผลิตในประเทศและเป็นกิจการของคนไทยไว้ในหลักเกณฑ์การขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทยให้ชัดเจน โดยควรกำหนดให้มีการใช้วัสดุที่ผลิตในประเทศหรือเป็นกิจการของคนไทยไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 เพื่อให้เกิดการสนับสนุนและส่งเสริมการนำผลงานวิจัย พัฒนาและนำนวัตกรรมไทยไปใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบเศรษฐกิจของประเทศ อีกทั้งเป็นการส่งเสริมให้เกิดการผลิตเชิงพาณิชย์ ซึ่งเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับผลิตภัณฑ์ภายในประเทศและส่งเสริมให้ผู้ประกอบการรายย่อยภายในประเทศสามารถผลิตสินค้าแข่งขันในตลาดได้อย่างยั่งยืน ตลอดจนให้ทบทวนกระบวนการรับขึ้นทะเบียนบัญชีนวัตกรรมไทย ในกลุ่มผลิตภัณฑ์นวัตกรรมประเภทที่มีการซื้อหรือนำเข้าวัสดุบางส่วนจากต่างประเทศเพื่อประกอบเป็นผลิตภัณฑ์นวัตกรรมไทย จะต้องมีการตรวจสอบวัสดุที่นำเข้าเหล่านั้นด้วยว่าได้คุณภาพตามมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมหรือไม่ ก่อนที่จะพัฒนาหรือประกอบเป็นผลิตภัณฑ์นวัตกรรมไทย และถ้าบางชิ้นส่วนเป็นวัสดุที่ผลิตได้ในประเทศและเป็นกิจการของคนไทยให้ใช้วัสดุที่ผลิตในประเทศและเป็นกิจการของคนไทยเป็นหลักก่อน

สิ่งเหล่านี้เป็นข้อเสนอแนะเบื้องต้นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เล็งเห็นถึงความสำคัญจำเป็นที่จะต้องมีกรอบมาตรการเพื่อให้กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุในบัญชีนวัตกรรมมีความโปร่งใสและไม่เสี่ยงต่อการทุจริต จากนี้ไปคงต้องตั้งตาคอยมาตรการควบคุมที่สำนักงาน ป.ป.ช.จะนำมาเสนอเป็นเครื่องมือป้องกันการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างบัญชีนวัตกรรม ว่าจะสามารถอุดช่องโหว่เอาชนะกลโกงได้หรือไม่ โดยส่วนตัวแล้วอยากเรียนเสนอว่า ในกรณีที่ต้องมีการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีพิเศษหรือวิธีเฉพาะเจาะจง  หน่วยงานที่ควบคุมเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เช่น กรมบัญชีกลาง ควรที่จะประสานกับทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในภาครัฐ และในส่วนของรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนภาคเอกชน ร่วมกันจัดทำราคากลางเพื่อกำหนดราคาที่เป็นธรรมและเหมาะสมกับนวัตกรรมแต่ละชิ้นงาน  เพื่อตัดการใช้ดุลยพินิจตามอำนาจของผู้บริหารแต่ละองค์กรออกไป และที่สำคัญเหนืออื่นใด ผู้ที่มีอำนาจในการพิจารณาอนุมัติให้จัดทำโครงการตามงบประมาณ ควรพิจารณาถึงความเหมาะสม และประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ เมื่อเทียบกับเม็ดเงินที่เสียไป จะได้หมดคำถามว่า “ทำไมเงินตั้งเป็นพันล้าน ถึงหมดเปลืองไปกับโครงการที่ไม่อาจทราบได้เลยว่าจะประสบความสำเร็จ หรือคุ้มหรือไม่กับเงินที่หายไปในพริบตา กับไฟส่องสว่างที่ประดับประดาด้วยโคมประติมากรรม โคมไฟธรรมดาไม่สว่างหรืออย่างไร”