แม้สังคมจะเต็มไปด้วยข้อกังขาต่อกรณีที่ “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรีทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)” ยังคงเดินหน้าที่จะพิจารณาดีลควบรวมกิจการระหว่าง บมจ.ทรูคอร์ปอเรชั่น และ บมจ.โทเทิ่ลแอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น หรือ “ดีแทค” อยู่ต่อไป
ทั้งที่ กสทช. ได้รับข้อมูลผลศึกษาการควบรวมจากที่ปรึกษาอิสระต่างประเทศยังไม่ครบถ้วน เนื่องจากตาม “ไทม์ไลน์” SCF Associates Ltd. ที่ปรึกษาอิสระต่างประเทศจะทยอยจัดส่งรายงานผลศึกษารวม 3 ฉบับ ให้แก่สำนักงาน กสทช. เป็นรายเดือน นับตั้งแต่วันที่ 14 ก.ย., 14 ต.ค. และ 14 พ.ย.65 แต่ กสทช. ก็ตัดบทว่าข้อมูลจากที่ปรึกษาอิสระต่างประเทศที่ได้รับเพียงพอที่จะพิจารณาแล้ว ไม่จำเป็นต้องรอผลศึกษาในชั้นสุดท้าย
ขณะที่รายงานผลศึกษาจากที่ปรึกษาอิสระในประเทศ คือ บล.ฟินันซ่า จำกัด ที่สำนักงาน กสทช. ดำเนินการว่าจ้างให้ดำเนินการศึกษาผลกระทบของดีลควบรวมก็ถูกเปิดโปงและร้องเรียนไปยังคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่า “ขัดคุณสมบัติ” เพราะผู้ถือหุ้นใหญ่เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับผู้ขอควบรวมกิจการ อันเป็นการจัดจ้างที่ปรึกษาอิสระที่ขัดประกาศ กสทช. เสียเอง
แต่ กสทช. กลับตัดบทจะยังคงเดินหน้าพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจทรูและดีแทคอยู่ต่อไป พร้อมสั่งให้สำนักงาน กสทช.จัดเตรียมมาตรการเฉพาะ 14 มาตรการ ที่นัยว่าจะเป็นมาตรการเพื่อรองรับผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ หาก กสทช.ต้องไฟเขียวอนุมัติดีลควบรวมธุรกิจออกไป
ท่ามกลางกระแสคัดค้านอย่างสุดลิ่มของเครือข่ายภาคประชาชน ทั้งมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค สภาองค์กรของผู้บริโภคและเครือข่าย รวมทั้งนักวิชาการหลากหลายสำนักที่ตบเท้าออกมาคัดค้านการพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจในครั้งนี้ว่า หาก กสทช. ไฟเขียวดีลควบรวมออกไปจะส่งผลกระทบต่อผู้บริโภค และเป็นดำเนินการที่ขัดประกาศ กสทช. ชัดเจน จนถึงขนาดที่มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคและเครือข่ายประกาศก้องจะลุยฟ้องศาลปกครองเพื่อปกป้องคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภค และดำเนินการฟ้องเอาผิดคณะกรรมการ กสทช. อย่างถึงที่สุด
แต่กระนั้นที่ประชุมบอร์ด กสทช. เมื่อวันที่ 20 ต.ค. ที่ใช้เวลาพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจครั้งประวัติศาสตร์นี้สุดมาราธอนกว่า 10 ชั่วโมง ก็ไฟเขียว “รับทราบ” รายงานการควบรวมกิจการระหว่าง “ทรูและดีแทค” ออกไปด้วยมติเสียงส่วนใหญ่ 3-2 พร้อมกำหนดมาตรการเฉพาะเพื่อรองรับผลกระทบที่ผู้ขอควบรวมจะต้องดำเนินการทั้งก่อนและหลังควบรวมกิจการ
เป็นการไฟเขียวการควบรวมธุรกิจที่สะท้อนให้เห็นว่า กสทช. “ไม่มีอำนาจ” ที่จะยับยั้งการขอควบรวมธุรกิจของบริษัทสื่อสารเอกชนแต่อย่างใด ทำได้เพียงการกำหนด “มาตรการเฉพาะ” เพื่อบรรเทาผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น ท่ามกลางความงุนงงของผู้ที่เฝ้าติดตามเส้นทางการควบรวมครั้งประวัติศาสตร์นี้ที่ต่างเห็นว่า กสทช. กำลังเล่น “ปาหี่”อะไรกัน
แม้จะเป็นการ “ปลดล็อค” ดีลควบรวมธุรกิจที่คาราคาซังมากว่า 10 เดือนนับตั้งแต่ผู้บริหาร 2 บริษัทสื่อสารได้ประกาศความร่วมมือในการกรุยทางไปสู่การจัดตั้งบริษัทเทคคัมปานี หรือ New Co ที่จะทำให้ผงาดเป็นธุรกิจโทรคมนาคมสุด “บิ๊กบึ้ม” ในระดับภูมิภาคเสียที แต่จะเป็นการ “ปลดล็อค” ปัญหากลัดหนองของ กสทช. หรือ “จุดเริ่มต้น” ของวิบากกรรมครั้งใหม่ของ กสทช. นั้น ทุกฝ่ายต่างรู้แก่ใจกันดี!!!
ทันทีที่ทุกฝ่ายได้รับทราบรายงานการเคาะดีลควบรวมธุรกิจครั้งประวัติศาสตร์ของ กสทช. “ดร.สมเกียติ ตั้งกิจวินิชย์” ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ได้โพสต์ FB ระบุถึงมติของ กสทช. ที่ออกมาว่าเป็น “มติอัปยศ” ที่จงใจละทิ้งและลดทอนอำนาจขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญโดยแท้ และก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประชาชนเพราะจะทำให้ตลาดสื่อสารโทรคมนาคมเข้าสู่ยุคผูกขาดตามมาอย่างแน่นอน
ดร.สมเกียรติ ระบุด้วยว่า ผลการศึกษาในภาพรวมโดยนักวิชาการไทยหลายหลายสถาบันชี้ชัดว่า ราคาค่าบริการหลังควบรวมอาจสูงขึ้น 2-23% ในกรณีที่ไม่มีการสมคบราคากัน (ฮั้ว) ระหว่างผู้ประกอบการ 2 รายที่เหลืออยู่ แต่หากมีการฮั้วราคากัน อัตราค่าบริการอาจสูงขึ้นถึง 120-244% และ GDP ของประเทศจะหดตัวลง 0.5-0.6% เช่นเดียวกันกับผลการศึกษาของที่ปรึกษาต่างประเทศของ กสทช. เอง ที่ชี้ไปในทางเดียวกันว่าไม่ควรอนุญาตให้มีการควบรวมเพราะจะก่อให้เกิดการผูกขาดมีแนวโน้มที่ค่าบริการจะสูงขึ้น
“ผลการลงมติครั้งนี้ไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจ ผมเองได้เคยคาดการณ์มาแล้วว่า จะมี “การเล่นกลทางกฎหมาย” ว่า กสทช. ไม่มีอำนาจห้ามควบรวม ตามที่ผู้บริหารสำนักงาน กสทช. และ กสทช. บางคนส่งสัญญาณชี้นำสังคมมาโดยตลอด แม้ว่าศาลปกครองกลางจะเคยพิจารณาในคดีที่เกี่ยวข้องแล้วชี้ขาดว่า กสทช. มีอำนาจที่จะพิจารณาอนุมัติการควบรวมหรือไม่ให้ควบรวมก็ได้”
พร้อมกันนี้ประธานทีดีอาร์ไอได้ออกโรงเรียกร้องให้พลังสังคม และโดยเฉพาะเครือข่ายเพื่อผู้บริโภคร่วมกันปกป้องคุ้มครองผลประโยชน์ประชาชนผู้ใช้บริการโดยร่วมกันฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้เพิกถอนมติอัปยศในครั้งนี้ ที่ปล่อยให้มีการควบรวมกิจการออกไปทั้งที่ย้อนแย้งรายงานผลการศึกษาทั้งมวล ที่องค์กร กสทช.จัดตั้งขึ้นมา รวมทั้งร่วมกันฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญต่อการที่ กสทช. ดำเนินการขัดบทบัญญัติมาตรา 56 ในการอนุมัติการควบรวมกิจการที่จะยังผลให้บริการโทรคมนาคมซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน จะมีค่าบริการที่สูงขึ้นในอนาคตและเป็นภาระต่อประชาชน
เช่นเดียวกับ ศ.ดร.พิรงรอง รามสูต กสทช. เสียงข้างน้อย ที่จัดทำบันทึกและออกแถลงการณ์ในการสงวนความเห็นไม่ขอรับทราบรายงานการควบรวมและการลงมติที่ออกมา โดยระบุว่า เพราะกรณีดังกล่าวเป็นการ “ถือครองธุรกิจประเภทเดียวกัน” ซึ่งสามารถส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในแง่การลด หรือจำกัดการแข่งขัน การคุ้มครองผู้บริโภค และการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เป็นการดำเนินการที่ขัดข้อ 8 ของประกาศ กทช. เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง
“ย้อนแย้ง-บอนไซ” อำนาจตนเอง
เมื่อย้อนไปพิจารณามติ กสทช.ต่อการไฟเขียวดีลควบรวมครั้งประวัติศาสตร์ ทุกฝ่ายต่าง “อึ้งกิมกี่” ไปกับการเล่นกลทางกฎหมายของ กสทช.ที่ล้วนเจริญรอยตามคำชี้แนะของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล หลังจาก กสทช. มีความพยายามในทุกวิถีทางเพื่อขอให้คณะกรรมการได้พิจารณาอำนาจหน้าที่ของ กสทช.ต่อการพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจในครั้งนี้
นั่นคือ การมีมติเสียงส่วนใหญ่ 3-2 “รับทราบ” รายงานการควบรวมกิจการ อันเป็นเครื่องสะท้อนให้เห็นว่า กสทช. ไม่มีอำนาจในการพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจในครั้งนี้ เป็นการสะท้อนให้เห็นว่า การขอควบรวมธุรกิจของ “ทรูและดีแทค” นั้น ไม่ถือว่าเป็นการถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันที่เข้าข่ายจะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ข้อ 8 ของประกาศ กทช. เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2549 ที่ กสทช. อาจสั่งห้ามการถือครองหรือกำหนดมาตรการเฉพาะได้
เป็นการอนุมัติดีลควบรวมธุรกิจด้วยการ “เล่นกลทางกฎหมาย” ในการลากดีลควบรวมกิจการที่ว่านี้ออกจากประกาศ กทช. ปี 2549 เพื่อไปดำเนินการตามประกาศ กสทช. ว่าด้วยมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในธุรกิจโทรคมนาคม ปี 2561 ที่ให้ กสทช. มีอำนาจเพียง “รับทราบ” รายงานการขอควบรวมกิจการ และกำหนดมาตรการเฉพาะเพื่อบรรเทาผลกระทบประโยชน์สาธารณะได้เท่านั้น และเป็นมติที่ดำเนินไปตามการคำชี้แนะของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ที่เป็นมือกฎหมายของรัฐบาลก่อนหน้านี้
ทั้งที่ทุกฝ่ายรู้กันอยู่เต็มอก การดำเนินการดังกล่าว เป็นสิ่งที่ “ย้อนแย้ง” อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระกสทช.อย่างชัดแจ้ง และหมิ่นเหม่ที่จะลากองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ คือ กสทช.เดินไปสู่ชะง่อนผาที่อาจตบลงด้วยการถูกฟ้องร้องตามมาไม่สิ้นสุด รวมทั้งตัว กสทช.เองก็อาจถูกร้องถอดถอนเอาด้วย
เพราะข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่บันทึกความเห็นแนบท้ายตอบกลับข้อหารือของ กสทช.ต่อการพิจารณาดีลควบรวมธุรกิจครั้งประวัติศาสตร์นี้ ที่ระบุว่า “ประกาศ กสทช. ปี 2553” ที่กำหนดให้การรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับอนุญาตจาก กสทช. ก่อน แต่ต่อมาในปี 2561 กสทช. ได้ออกประกาศฉบับปี 2561 ขึ้น โดยยกเลิกประกาศ กสทช.ฉบับปี 2553 และกำหนดให้การรวมธุรกิจกระทำได้ โดยจัดทำรายงานส่งให้กสทช. ซึ่งมีทั้งกรณีที่ต้องรายงานก่อนล่วงหน้า และที่รายงานหลังจากรวมธุรกิจแล้ว ทั้งยังให้อำนาจ กสทช.กำหนดเงื่อนไขหรือนำมาตรการเฉพาะสำหรับผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญมาบังคับใช้เพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะดังที่ปรากฏในข้อ 12 ของประกาศฉบับปี 2561 หรือในกรณีที่การรวมธุรกิจนั้นมีลักษณะตามข้อ 8 ของประกาศปี 2549 และข้อ 9 ของประกาศปี 2561 ดังนั้นการดำเนินการใด ๆ ที่เป็นการรวมธุรกิจจึงต้องดำเนินการตามประกาศฉบับปี 2561 ซึ่งยังมีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันนั้น
ความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกฤษฎีกาข้างต้นได้ถูกเปิดโปงว่า ไม่เพียงจะก้าวล่วงอำนาจตามกฎหมายขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญแล้ว มีความ “ย้อนแย้ง” ในตัวเอง และเป็นการให้ความเห็นที่ “บิดเบือน” ไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายในลักษณะที่เป็น Abuse of Power โดยตรง
เพราะหลักเกณฑ์ข้อ 8 ของประกาศกทช.ปี 2549 นั้น กำหนดไว้ว่า “การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน โดยการเข้าซื้อหรือถือหุ้นเกินกว่าร้อยละสิบของจำนวนหุ้นทั้งหมด ไม่ว่าจะกระทำโดยทางตรงหรือทางอ้อมจะกระทำมิได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ และในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาเห็นว่า การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลดหรือจำกัดการแข่งขันการให้บริการโทรคมนาคม คณะกรรมการอาจสั่งห้ามได้”
บทบัญญัติดังกล่าว ไม่มีข้อความใดที่ “เปิดทาง” ให้บริษัทสื่อสารดำเนินการควบรวมธุรกิจได้อัตโนมัติ หรือแค่รายงาน กสทช. เพื่อทราบเท่านั้น มีแต่ให้ กสทช. และสำนักงาน กสทช. ต้องพิจารณากรณีควบรวมดังกล่าวว่าขัดประกาศ กสทช. หรือไม่? หากเห็นว่าก่อให้เกิดการผูกขาด ตัดตอน หรือลดการแข่งขันอาจสั่งไม่ให้ควบรวมกิจการได้
หักดิบคำพิพากษาศาลปกครอง
นอกจากนี้ ความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการกฤษฎีกา ยัง “ย้อนแย้ง” หักล้างคำพิพากษาของศาลปกครองกลางโดยตรงอีกด้วย เพราะก่อนหน้านี้ กสทช. เคยชี้แจงยืนยันต่อศาลปกครองเมื่อครั้งที่ กสทช. ถูก 1 ในกรรมการติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานของ กสทช. หรือ “ซูเปอร์บอร์ด” (นายณภัทร วินิจฉัยกุล) ที่ฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนประกาศ กสทช. ว่าด้วยมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจฯปี 2561 ที่นัยว่าเป็นประกาศลดทอนอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ-ไม่อนุมัติการควบรวมกิจการของ กสทช.เอง
แต่ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งให้ยกคำร้องขอทุเลาประกาศ กสทช. 2561 เมื่อวันที่ 16 มิ.ย.65 ด้วยได้พิจารณาและรับฟังคำชี้แจงจาก กสทช. แล้วเห็นว่า ประกาศ กสทช.ฉบับปี 2561 ประกอบประกาศ กทช.ว่าด้วยมาตรการป้องกันการผูกขาดฯ ปี 2549 ได้ให้อำนาจกสทช.ที่จะพิจารณา “อนุมัติ” หรือ “ไม่อนุมัติ” การขอควบรวมธุรกิจได้อยู่แล้ว หากพิจารณาเห็นว่า การรวมธุรกิจดังกล่าวอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม
“คำสั่งของศาลปกครองข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่าการใช้อำนาจของ กสทช. นั้น จะยึดถือเพียงประกาศ กสทช. ว่าด้วยมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจฯ ปี 2561 ตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยออกมาไม่ได้ แต่จะต้องใช้ควบคู่ไปกับประกาศ กทช. เรื่องมาตรการป้องกันการผูกขาดฯ ปี 2549 ตามที่ศาลปกครองได้มีคำพิพากษาชี้ขาดไว้ก่อนหน้า
จึงไม่เข้าใจว่าแล้ว เหตุใด กสทช. ยังคง “ดั้นเมฆ” ไฟเขียวดีลควบรวมธุรกิจโดยยินยอมบั่นทอนอำนาจของตนเองซึ่งเท่ากับยอมรับว่า การดำเนินการควบรวมกิจการของกลุ่มทุนสื่อสารที่ดำพเนินการไปก่อนหน้านั้นอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ที่ กสทช.จะพิจารณาได้ ไม่ถือเป็นการควบรวมกิจการหรือถือครองธุรกิจที่อยู่ในอำนาจที่ กสทช.จะเข้าไปกำกับดูแลได้
(ติดตามตอนที่ 2)
