เหตุใดจึงกล่าวว่า แม้หลักการและเนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม จะถอดรูปมาจากแนวทางและกลไกการจัดตั้ง “กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง” ที่สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง (สกนช.) หน่วยงานในสังกัดกระทรวงพลังงานทำหน้าที่บริหารจัดการอยู่!
…
แต่กลไกในการบริหารจัดการกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง และกองทุนตั๋วร่วมนั้น ผิดแผกแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง และไม่อาจจะนำมาเปรียบเทียบกันได้
*“กองทุนตั๋วร่วม” แห่งจักรวาลมาเวล
ในหมวด 4 กองทุนบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม กำหนดไว้ในมาตรา 23 ให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่งในสำนักงาน เรียกว่า “กองทุนบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม” มีวัตถุประสงค์เพื่อให้การสนับสนุนในการดำเนินงาน การพัฒนา และการส่งเสริมเกี่ยวกับการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม รวมทั้งการอุดหนุนประชาชนผู้ใช้บริการระบบตั๋วร่วม หรือระบบขนส่ง และการส่งเสริมการใช้ระบบตั๋วร่วม หรือระบบขนส่ง
แหล่งรายได้ของกองทุนนั้น กำหนดไว้ในมาตรา 24
(1) เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้จากงบประมาณรายจ่ายประจำปี
(2) ส่วนแบ่งจากค่าธรรมเนียมการอนุญาตให้ผู้ออกและจำหน่ายตั๋วร่วมตามมาตรา 20 (4) และส่วนแบ่งจากค่าบริการ ค่าธรรมเนียม หรือประโยชน์อื่นใดตามที่กำหนดในข้อบังคับของคณะกรรมการ
(3) เงินหรือทรัพย์สินที่ได้จากการดำเนินงานของกองทุน รวมทั้งการจัดหาผลประโยชน์ของกองทุน
(4) ค่าปรับทางอาญาและค่าปรับทางปกครองที่เกิดจากการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ทั้งนี้ การนำส่งเงินค่าปรับทางอาญาและค่าปรับทางปกครองให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการบริหารกองทุนกำหนด
(5) เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้แก่กองทุน และ (6) ดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน
ทั้งยังกำหนดให้เงินและทรัพย์สินของกองทุนตามมาตรา 24 ให้เป็นของสำนักงานและไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง (มาตรา 25)
ส่วนการบริหารกองทุนนั้นกำหนดให้มี “คณะกรรมการบริหารกองทุน” ที่ประกอบด้วย ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร เป็นประธานกรรมการ ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมการขนส่งทางราง และผู้แทนกรมทางหลวง เป็นกรรมการ และผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวนไม่เกินสามคนซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้ง โดยมีผู้อำนวยการสำนักงานบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม เป็นกรรมการและเลขานุการ (มาตรา 26)
การจัดตั้งกองทุนตั๋วร่วมข้างต้นเห็นได้ชัดว่า แทบจะถอดรูปมาจากกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง โดยคณะผู้ยกร่างกฎหมายมีความพยายามจัดโครงสร้างกองทุนตั๋วร่วม แหล่งที่มารายได้ และกลไกในการบริหารกองทุนในลักษณะเดียวกับกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเกือบทุกกระเบียดนิ้ว
เพียงแต่กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงนั้นจำกัดขอบเขตและภารกิจเพียงการดูแลและรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมัน ไม่ให้ผันผวนและเปลี่ยนแปลงขึ้นลง จนสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชน จึงวางกลไกในการบริหารกองทุนเพื่อให้การเปลี่ยนแปลง อย่างค่อยเป็นค่อยไป คำนึงถึงผลกระทบต่อประชนชนเป็นหลัก
แต่ “กองทุนตั๋วร่วม” นั้นต่างออกไป โครงสร้างอัตราค่าโดยสารของระบบขนส่ง ไม่ได้ปรับขึ้น-ลงเป็นรายวัน หรือรายเดือนแบบราคาน้ำมัน ส่วนใหญ่จะอิงตามดัชนีค่าครองชีพ (CPI) หรือกำหนดไว้ในสัญญาสัมปทานเป็นหลัก จึงไม่แน่ใจว่า เหตุใด ในการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมตามหลักการของร่างกฎหมายฉบับนี้ จึงวางหลักการและสร้างกลไกการบริหารจัดการเอาไว้ราวกับจะให้มีการปรับราคาตั๋วขี้น-ลงเป็นรายวัน
ขณะเดียวกันยังก่อให้เกิดคำถาม การที่คณะผู้ยกร่างกฎหมายกำหนดให้บรรดารายได้ของกองทุน ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน โดยให้ถือเป็นเงินกองทุนที่มีไว้ใช้บริหารจัดการระบบตั๋วร่วม ด้วยต้องการให้กองทุนมีความเป็นอิสระ มีความคล่องตัวภายใต้การบริหารจัดการของคณะกรรมการนโยบายตั๋วร่วม(แห่งจักรวาลมาเวล) นั้น
แล้วกรณีการให้บริการระบบขนส่งมวลชน อย่าง ขสมก. และการรถไฟฯ ที่ต่างรู้กันดีว่าโครงสร้างอัตราค่าโดยสารรถเมล์ ขสมก. กิจการรถไฟฯ ค่าโดยสารรถ บขส. หรือรถร่วม หรือแม้กระทั่งค่าโดยสารเครื่องบินนั้นอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าต้นทุน และบางส่วนยังเป็นการให้บริการเชิงสังคมตามนโยบายรัฐบาลด้วยอีก โดยรัฐจะเจียดภาษีอุดหนุนบริการสาธารณะที่ว่าให้ในภายหลังนั้น
เมื่อมีการจัดตั้งกองทุนตั๋วร่วมขึ้นมาเช่นนี้แล้ว และมีการเรียกเก็นเงินเข้ากองทุนเช่นนี้แล้ว บรรดาเงินอุดหนุนบริการสาธารณะเหล่านี้จะยังขอชดเชยจากรัฐบาลอยู่หรือไม่ ยังต้องขอเงินอุดหนุนจากรัฐและกระทรวงการคลัง เช่นเดิมหรือไม่ ทั้งที่ในกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้รัฐบาลตั้งงบสนับสนุนกองทุนตั๋วร่วมอยู่แล้ว
*ดาบ 2 คม กุมอำนาจไลเซ่นส์ตั๋วร่วมเบ็ดเสร็จ!
ในหมวด 5 การพักใช้และเพิกถอนใบอนุญาตที่กำหนดไว้ในมาตรา 38 รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการ มีอำนาจสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือเพิกถอนใบอนุญาตการประกอบกิจการของบริษัทบริหารจัดการตั๋วร่วมตามมาตรา 15 วรรคหนึ่งได้ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงใดดังต่อไปนี้
(1) ประกอบกิจการโดยทุจริต หรืออาจทำให้ประชาชนเสียหาย
(2) จงใจละเว้นการดำเนินการ หรือฝ่าฝืนข้อห้ามตามที่กฎหมายบัญญัติ
(3) จงใจฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง ข้อบังคับ หรือประกาศที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้
ขณะที่มาตรา 39 ในกรณีที่รัฐมนตรีสั่งพักใช้ใบอนุญาตหรือเพิกถอนใบอนุญาตตามมาตรา 38 แล้ว ให้กรมการขนส่งทางรางเข้าดำเนินการแทน โดยจ้างพนักงานของบริษัทบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมตามมาตรา 15 วรรคหนึ่งได้ โดยให้บริษัทบริหารจัดการตั๋วร่วมตามมาตรา 15 วรรคหนึ่ง เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการแทน ทั้งนี้บริษัทบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมตามมาตรา 15 วรรคหนึ่ง ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายที่เกิดจากการพักใช้ใบอนุญาต หรือเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวด้วย
ในหมวด 6 บทกำหนดลงโทษ มาตรา 40 - มาตรา 47 กำหนดไว้ทั้งในส่วนของโทษปรับทางปกครองและโทษทางอาญา โดย มาตรา 42 บริษัทที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา 15วรรคหนึ่ง ผู้ใดไม่ปฏิบัติตามมาตรา 61วรรคหนึ่ง หรือวรรคสอง หรือมาตรา 17 ต้องระวางโทษปรับทางปกครองไม่เกินสามแสนบาท และปรับอีกไม่เกินวันละหนึ่งหมื่นบาทตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้อง
ขณะที่มาตรา 44 ผู้ให้บริการภาคขนส่งหรือผู้ประกอบการในกิจการที่เกี่ยวข้องหรือกิจการต่อเนื่องกับระบบขนส่งหรือระบบตั๋วร่วมตามมาตรา 15 วรรคหนึ่ง ผู้ใดไม่จัดส่งค่าบริการค่าธรรมเนียม หรือประโยชน์อื่นใดตามที่กำาหนดในข้อบังคับของคณะกรรมการภายในระยะเวลาที่กำหนดโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ต้องระวางโทษปรับทางปกครองไม่เกินสามแสนบาท และปรับอีกไม่เกินวันละหนึ่งหมื่นบาทตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้อง
ส่วนบทเฉพาะกาล มาตรา 50- มาตรา 53 เป็นเรื่องของการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ในระหว่างที่ยังไม่มีการจัดตั้งกรมขนส่งทางราง และยังไม่มีอธิบดีกรมขนส่งทางรางเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายตั๋วร่วมกำหนด รวมทั้งกำหนดให้บริษัทบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมที่ตั้งขึ้นก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับยื่นคำขอรับใบอนุญาตภายใน 90วัน นับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับอีกด้วย (มาตรา 52)
เห็นได้ชัดว่า เป้าหมายของการจัดตั้งกองทุนตั๋วร่วมนั้น นอกจากจะทำหน้าที่เป็นกลไกดูแลอัตราค่าโดยสารบริการขนส่งสาธารณะที่ครอบคลุมไปทุกระบบแล้ว ยังทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการกำกับดูแลและบริหารระบบตั๋วร่วม มีอำนาจที่จะกำหนดให้ผู้ให้บริการระบบขนส่งทั้งหลายในทุกระบบต้องดำเนินการจัดทำระบบตั๋วร่วมขึ้นมา โดยต้องเชื่อมโยงอยู่ภายใตเกฎหมายฉบับนี้
รวมถึงขั้นมีอำนาจที่จะออกใบอนุญาต หรือเพิกถอนใบอนุญาตตั๋วร่วมของผู้ให้บริการระบบขนส่งที่ไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง กฎบัดกฎหมายของคณะกรรมการตั๋วร่วม ทั้งยังมีอำนาจถึงขั้นที่จะเข้าไปควบคุมการให้บริการตั๋วร่วมของโครงข่ายระบบขนส่งต่างๆ หากถูกเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการตั๋วร่วมลงไป เช่นเดียวกับกรณีที่คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.)ดำเนินการกับบริษัทประกันภัย ประกันชีวิตทั้งหลาย
จึงไม่แปลกใจที่ล่าสุด นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกฯ และ รมว.คมนาคม จะออกมาตอกย้ำถึงบทบาทและกลไกของร่างกฎหมายฉบับนี้ว่า จะทำให้นโยบาย 20 บาทตลอดสายของรัฐบาลเดินไปสู่เป้าหมายได้ โดยระบุว่าเมื่อกฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับตามเป้าหมายในเดือนกันยายน 2568 รถไฟฟ้าทุกสายจะมีค่าโดยสารสูงสุด 20 บาทตลอดสาย โดยปัจจุบันกระทรวงฯ อยู่ระหว่างเจรจากับเอกชนคู่สัญญา และผลักดันพระราชบัญญัติการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ. … เพื่อให้มีผลในการปรับโครงสร้างและบูรณาการรถไฟฟ้าทุกโครงการ
อย่างไรก็ดี การปรับลดราคาค่าโดยสารนั้น รัฐบาลยืนยันว่า จะไม่กระทบต่อสัญญาสัมปทาน เพราะรัฐบาลจะจัดหาวงเงินชดเชยรายได้ที่หายไป โดยปัจจุบันอยู่ระหว่างศึกษาแนวทางจัดหาเงินชดเชย คาดว่าจะจัดตั้งเป็น “กองทุนตั๋วร่วม” ที่นำเงินมาจากหลายส่วน อาทิ ขอรับการสนับสนุนจากกองทุนอนุรักษ์พลังงาน การสนับสนุนงบประมาณจากรัฐบาล และรายได้ของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งผลการศึกษาเบื้องต้น คาดว่าจะจัดใช้วงเงินชดเชยประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปี โดยหากปริมาณผู้โดยสารเพิ่มขึ้น ปริมาณจ่ายเงินชดเชยก็จะลดลงอย่างต่อเนื่อง
คงแปลกพิลึก! หาก ขสมก.หรือผู้ประกอบการรถร่วม ขสมก. และบริษัทชนส่ง บขส. รวมถึงบรรดาผู้ประกอบการรถร่วม บขส. ที่ให้บริการประชาชนอยู่ในปัจจุบัน หากจะกำหนดโครงสร้างอัตราค่าบริการหรือจัดทำระบบจัดเก็บค่าโดยสารที่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับบัตรโดยสารหรือระบบอิเล็กทรอนิกส์ แทนที่หน่วยงานหลักเจ้าของสัมปทานหรือผู้ประกอบการจะเป็นผู้กำหนด ก็กลับต้องรายงานและขออนุมัติจากสำนักงานกองทุนตั๋วร่วม และคณะกรรมการกองทุนฯ
และคงแปลกพิลึก ที่หากผู้ให้บริการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในหัวเมืองต่าง ๆ อย่างที่ขอนแก่น ชลบุรี หรือเชียงใหม่ ที่มีการผลักดันการก่อสร้างและให้บริการรถไฟฟ้าขึ้นในพื้นที่ เมื่อจะต้องกำหนดโครงสร้างอัตราค่าบริการ นำรูปแบบจัดเก็บค่าบริการทั้งหลายมาใช้ รวมทั้งระบบจัดเก็บค่าบริการด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ทั้งหลายทั้งปวงจะต้องดำเนินการตามมาตรฐานระบบตั๋วร่วมที่สำนักงานกองทุนระบบตั๋วร่วมกำหนด ทั้งยังต้องปฏิบัติตามประกาศ คำสั่งคณะกรรมการกองทุนตั๋วร่วมฯ ที่ว่านี้
ทั้งที่บทบาทของกองทุนฯ ไม่ได้เข้าไปช่วยเหลือเกื้อกูลการก่อสร้าง การเดินรถ หรือกำหนดอัตราค่าโดยสารระบบขนส่งมวลชนเหล่านั้นแม้แต่น้อย
ก่อให้เกิดคำถาม กองทุนตั๋วร่วมที่มีอำนาจครอบจักรวาลมาเวลเช่นนี้ หากผู้ให้บริการระบบขนส่งที่มีสัญญาสัมปทานอยู่กับหน่วยงานต้นสังกัดเจ้าของโครงการ ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของคณะกรรมการตั๋วร่วม เช่นไม่สามารถจะปรับลดราคาค่าโดยสารลงมาเหลือ 20 บาทตลอดสายตามนโนบายรัฐบาลเพราะติดสัญญาสัมปทานที่ค้ำคออยู่ กองทุนตั๋วร่วม และคณะกรรมการตั๋วร่วมจะมีอำนาจถึงขั้นก้าวล่วงเข้าไปดำเนินการลงโทษทางปกครองและอาญาได้หรือไม่?
เห็นความพยายามในการผลักดันการจัดตั้งกองทุนตั๋วร่วม และร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ.... ข้างต้นแล้ว ทำให้นึกย้อนไปถึงความพยายามในการยกร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. .... ของกระทรวงคมนาคม เพื่อรองรับการจัดตั้ง “กรมขนส่งทางราง” ขึ้นเป็นหน่วยงานระดับกรมก่อนหน้านี้เพื่อทำหน้าที่ กำกับดูแลการขนส่งทางรางแบบเบ็ดเสร็จ
แต่ไม่รู้คณะผู้ยกร่าง “จินตนาการ” กฎหมายตนเองไปไกลแค่ไหน จึงทำให้เส้นทางการยกร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งหน่วยงานระดับกรมเล่นใหญ่ไปจนถึงขั้นที่กะจะให้มีอำนาจครอบจักรวาลมาเวล ทำให้เส้นทางการยกร่างกฎหมายดังกล่าวยังคงค้างเติ่งคาราคาซังมากระทั่งวันนี้!
หมายเหตุ: อ่านข่าวที่เกี่ยวข้องเพิ่ม..
-เนตรทิพย์: Special Report
คลี่ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ. ... อภิมหาหน่วยงานจักรวาลมาเวล (1)
http://www.natethip.com/news.php?id=8531
-เนตรทิพย์:Special Report
คลี่ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ. ... อภิมหาหน่วยงานแห่งจักรวาลมาเวล (2)
http://www.natethip.com/news.php?id=8550
